В Российской Федерации прокуратурой именуется "единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации." (Статья 1 закона "О прокуратуре РФ")
В компетенцию органов прокуратуры входит возбуждение уголовных дел, их расследование, а также поддержание обвинения в суде от имени государства.
Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за судебной деятельностью, за исполнением приговоров, соблюдением законности при отбывании наказания и т. п.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и должностными лицами вышеперечисленных органов.
Прокуратура также занимается проверкой соответствия законам РФ правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами.
Кроме того, прокуратура имеет право опротестовывать "в порядке надзора" правовые акты, принятые в субъектах Федерации в случае их несоответствия федеральному законодательству.
Органы прокуратуры и прокурорского надзора в России основал Петр I. Его указом от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего".
В 1713 г. в России была введена должность Генерал-фискала.
Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 г. "О должности фискалов". В Указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых).
К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной.
К тому же, фискалы всех рангов не получали зарплаты, а существовали за счет "собственных кормовых". Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов.
Указом от 12 января 1722 г. Петр I учредил прокуратуру Российской Империи. Именно эта дата - 12 января - провозглашена Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 1996 г. "Днем прокурора". В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.
В Указе "О должности Генерал-прокурора" отмечено, что "сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных". Прокурорам была определена роль "взыскателей наказания" и одновременно "защитников невинности". Первым генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах, в рамках Указа Петра I от 1722 г., прокуратура была восстановлена в период царствования императрицы Елизаветы Петровны ее Указом от 12 декабря 1741 г.
Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. "Учреждение о губерниях", в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I прокурорский надзор был существенно ослаблен, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.
В 1862 году Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров.
Весьма четко было определено назначение прокуратуры: "Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи".
В "Основных положениях о прокуратуре" были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи:
- единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;
- осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
- осуществление "верховного" надзора в Империи Генерал-прокурором;
- строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;
- несменяемость прокуроров;
- независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любого решения.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности.
Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.
После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора.
Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 г.
Органы юстиции России проводили тогда массовые репрессии, карательные экспедиции, военно-полевые суды, которыми, в частности, только за несколько месяцев с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. было вынесено свыше 1000 смертных приговоров.
Органы прокуратуры имперской России были ликвидированы пришедшими к власти большевиками в 1917 году. Полномочия прокурорского надзора были переданы рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и ВЧК.
Органы прокуратуры возродились при Советской власти в 1922 году.
Однако с 1917 года прокурорский надзор осуществлялся органами рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции).
Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления.
Однако разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых властно-распорядительных полномочий не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов в Российской Федерации.
Зачатки прокурорского надзора можно также заметить в деятельности коллегий обвинителей при Революционных трибуналах и центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК.
Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов.
По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект "Положения о прокурорском надзоре", который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва.
Постановление ВЦИК о принятии "Положения о прокурорском надзоре" 28 мая 1922 г. было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым и секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
В "Положении о прокурорском надзоре" прежде всего, нашли отражение такие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, как:
- централизация и единоначалие органов прокурорского надзора;
- строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим;
- независимость органов прокуратуры от местных влияний;
- опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.
"Положение о прокурорском надзоре" определяло как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. На органы прокуратуры было возложено:
а) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;
в) поддержание обвинения на суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Организационно органы прокуратуры не представляли собою самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.
Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений.
Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК "Положение о судопроизводстве РСФСР" определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и, в то же время, поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
В "Положении" сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важнейшим делам.
До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР.
В то же время на прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве.
Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.
Фактическое процессуальное положение органов прокуратуры выдвигало идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба.
Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского судопроизводства.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был ему, а также его Президиуму, подотчетен. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СИК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.
Первым прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов, известный партийный и государственный деятель. На этом посту он был недолго, около двух лет.
В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры.
Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету Конституция социалистического государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).
Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались, или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР, сроком на 5 лет (ст. 116).
Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинение их только Прокурору Союза ССР.
Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах строительства в государстве: политического, государственного, хозяйственного, социально-культурного и правового.
Весьма существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исправительно-трудовых учреждений был сведен к нулю.
Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности.
Были расстреляны Н. В. Крыленко, первый Прокурор Союза ССР И. А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов прокуратуры.
С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
В послевоенное время на первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов.
Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР ? 128 от 17 июня 1946 г. "Об усилении общего надзора за точным исполнением законов", в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 г. вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры.
За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города, - практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности.
Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.
Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял Закон СССР "О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР"'.
Генеральный прокурор СССР в приказе № 54 от 10 апреля 1956 г. утверждает структуру центрального аппарата прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей.
При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устраняются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением "О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР".
Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов.
Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указания на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов.
Конституция СССР обеспечивала Генеральному прокурору СССР независимое положение при осуществлении им возложенных на него полномочий. Это выражалось в том, что Генеральный прокурор СССР назначался и был подотчетен Верховному Совету СССР (ст. 165).
Это означает, что ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не могли оказать на Генерального прокурора влияния с целью принятия им решений, не соответствующих или противоречащих закону.
Генеральный прокурор СССР ежегодно отчитывался перед Верховным Советом СССР о проделанной работе по укреплению законности.
Были внесены также изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.
Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись законодательством Союза ССР и союзных республик.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т. д.), существенно трансформировал центральный аппарат Прокуратуры СССР.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. "О структуре Прокуратуры Союза ССР" преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора.
Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора - Прокуратуру Союза суверенных государств.
Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокуратурами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ.
В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ.
Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах, его функции были переданы прокурорам республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также прокурорам республик.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР".
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами.
Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится "двойное" подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 человек.
Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка.
Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР, как центрального органа прокурорской системы, на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР "О прокуратуре СССР" 1979 г.
Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Закон вступил в действие с 18 февраля 1992 г.
В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления. Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов.
Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений.
Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие положения, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.
Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.
Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей.
В целях успешного проведения в жизнь Закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в том числе № 7 от 11 марта 1992 г. "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" и № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации".
В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 г. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.
В Законе подчеркивается, что органы прокуратуры Российской Федерации составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Источник: сайт Генеральной прокуратуры РФ
