Спустя полгода после начала административной реформы российское правительство осознало: проводить преобразования органов госвласти гораздо сложнее, чем казалось. Уже ясно, что теоретические выкладки разработчиков этой реформы, без которой не наладить приемлемого механизма реализации других буксующих реформ, сталкиваются с массой субъективных и объективных проблем. Проще говоря, административная реформа близка если не к провалу, то к стагнации, сообщает "Время новостей".
Такой вывод можно сделать, проанализировав проведенную весной трансформацию исполнительных органов федеральной власти. Создан "трехчлен", в которой министерства выполняют правоустановочные функции, федеральные службы - контрольные и надзорные, а федеральные агентства оказывают услуги. Но на практике реального разделения функций между тремя типами органов исполнительной власти не произошло.
"На бумаге функции органов власти разведены достаточно корректно. Однако в реальности министры претендуют на роль фактических "вице-премьеров" и авторитарных кураторов всех структур, находящихся в их ведении", - говорится в аналитической записке, подготовленной одним из экспертных центров по просьбе кабинета министров, который в ближайший четверг рассмотрит ход административной реформы.
Соответственно руководители федеральных служб и агентств воспринимают "своего" министра в качестве прямого начальника вопреки букве нормативных документов.
Иного, впрочем, трудно ожидать. В том числе потому, что, как напомнил председатель координационного совета предпринимательских союзов России Александр Шохин, руководители служб и агентств назначаются по представлению министров, а заместители глав ведомств - непосредственно министрами.
По словам Шохина, который до недавнего времени возглавлял комитет по административной реформе РСПП, система получилась "какая-то недоделанная".
Все надзоры, на его взгляд, должны подчиняться непосредственно правительству (сейчас Михаилу Фрадкову подчинена только Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору). Причем курировать их может второй вице-премьер. Только в этом случае удастся избежать конфликта интересов министерств и надзоров, которым ныне приходится контролировать своих непосредственных начальников.
В целом реформирование федеральных органов исполнительной власти, по оценке большинства экспертов, видимых результатов не принесло. Впрочем, полагают эксперты, пока и не могло принести. "Рано судить о результатах. Требуется время для притирки. Переходный процесс еще не завершился", - сказал "Времени новостей" руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич.
Правительство, однако, не намерено терять темп административной реформы. Оно предполагает "углубить и расширить" эту реформу, не дожидаясь видимых результатов преобразований федеральной исполнительной власти. Основные направления, как предполагается, будут названы на заседании правительства в четверг.
Среди них - перенос реформы на регионы. Прежде такая задача не ставилась, все было подчинено анализу и оптимизации функций и структуры правительства, федеральных органов исполнительной власти. Не исключено, что вице-премьер, глава правительственной комиссии по административной реформе Александр Жуков предложит создать инфраструктуру управления реформой в регионах (в федеральных округах и субъектах федерации), включая соответствующие комиссии по административной реформе.
Впрочем, усиление управления амбициозной реформой, которая охватывает, по оценке аналитиков, более миллиона госслужащих и еще больше муниципальных, ожидается и на федеральном уровне. Практика показала, что деятельности правительственной комиссии, министерств и ведомств в этой сфере явно недостаточно.
В отличие от первого этапа реформы, когда все решения принимались на уровне президента и правительства, второй этап потребует огромного количества согласований на всех уровнях административной вертикали.
Поэтому правительственные эксперты предлагают сформировать специальную дирекцию по административной реформе, укомплектованную профессиональными менеджерами, имеющими опыт проектного управления. Кроме того, в каждом министерстве и ведомстве будет создана рабочая группа по административной реформе.
И, наконец, может быть, самое важное, почти революционное решение. Предполагается разработать и принять федеральную целевую программу, которая "подпитает" реформу финансами. Причем утверждать ФЦП в правительстве придется в максимально короткие сроки, чтобы успеть "вбить" расходы на ее выполнение в федеральный бюджет 2005 года.
Поскольку его второе чтение бюджета намечено на 20 октября, соответствующие поправки могут быть внесены при подготовке документа к третьему чтению. Если правительство одобрит ФЦП по административной реформе, ведомству Алексея Кудрина придется постараться найти средства для ее реализации.
Сколько нужно денег из федерального бюджета, пока непонятно. В экспертных разработках, представленных в Белый дом, речь идет о 1 млрд 369 млн руб. на 2005 год, но с учетом софинансирования из бюджетов регионов. Всего же программа, рассчитанная на три года, "тянет" более чем на 9 млрд рублей.
Этой суммы, однако, может и не хватить. Как сообщил "Времени новостей" Александр Шохин, на заседании консультативного совета по иностранным инвестициям в сентябре в Москве вице-президент Всемирного банка по региону Европы и Центральной Азии Шигео Катсу сказал, что на проведение административной реформы в России потребуется 2 млрд долл.
То есть в шесть раз больше, чем полагает правительство. Впрочем, планируется, что на административную реформу поработают и две другие программы - президентская "Реформа государственной службы" и ФЦП "Электронная Россия".
Примечательно, что комиссия по административной реформе выявила сотни федеральных государственных учреждений, главным образом в регионах, которые неизвестны профильным ведомствам. При этом Минфин их исправно каждый год финансирует.
По словам источника в Белом доме, в четверг правительство обяжет министерства в двухмесячный срок выяснить, что это за учреждения, существуют ли они до сих пор и что с ними делать. Щепетильность ситуации в том, что среди них есть социальные объекты - детские сады, интернаты, медицинские учреждения. К ним, по утверждению чиновника, в правительстве предполагают отнестись с повышенным вниманием.
